Cultuurverandering binnen overheidsorganisaties: karakter en creativiteit
 
Jan de Jonge
Organisatieadviseur en vennoot van TCG.
 
 
In de afgelopen maanden heeft TCG, de Twente Congres Groep, een tweetal landelijke seminars over cultuurverandering binnen overheidsorganisaties georganiseerd. Deze seminars kenmerkten zich door een hoog praktijkgehalte en een grote mate van interactiviteit. Deelnemers konden van tevoren hun eigen behoeften en praktijkvragen aangeven, en deze vormden de basis voor de inleidingen en voor de workshops, waarin deelnemers alle ruimte kregen om in kleine groepjes hun problemen én oplossingen uit de praktijk uit te wisselen. In dit artikel vindt u een aantal belangrijke resultaten van deze seminars, die werden bijgewoond door een kleine tachtig deelnemers, met name lijnmanagers en P&O-adviseurs afkomstig uit gemeentelijke organisaties.
 
Cultuurverandering moet, maar hoe dan?

In een groot aantal overheidsorganisaties wordt, vaak in het kader van een organisatieontwikkelingstraject, gericht gewerkt aan verandering van cultuur en werkstijl. Doel is om de organisatie klantgerichter te maken, het bedrijfsmatig of resultaatgericht werken te bevorderen of om de verschillende kokers waaruit de gemiddelde overheidsorganisatie bestaat te slechten.

Sinds een aantal jaren is cultuurverandering binnen de overheid vooral gericht op het bevorderen van de samenwerking tussen privaat en publiek domein. De bedrijfsmatige overheid maakt plaats voor de interactieve of responsieve overheid, die een fundamentele herbezinning op de rol en positie van de overheidsorganisatie met zich meebrengt. Dit vereist open en creatieve ambtenaren, een nieuwe houding en ander gedrag.

Daarbij komt het besef dat de talloze veranderingsprocessen binnen overheidsorganisaties in de afgelopen jaren vaak weinig daadwerkelijk effect hebben gehad. In deze veranderingen heeft het accent lange tijd gelegen op ontwerpende blauwdrukachtige benaderingen, leidend tot verandering van structuren en systemen, maar tevens vaak met een cultuurbevestigende werking.

De tijd van de grote modellen is echter voorbij. Steeds meer wordt onderkend dat effectieve en succesvolle veranderingen zich kenmerken door veel aandacht voor het gedrag van mensen en de wijze waarop zij (samen)werken. Aandacht voor de “zachte factoren” is cruciaal.

De deelnemers aan de seminars zijn echter van mening dat juist dit aspect in de praktijk van alledag heel moeilijk van de grond komt. “Onze gemeente werkt al geruime tijd nadrukkelijk aan cultuurverandering, maar ik merk hoe lastig het is daadwerkelijk iets op gang te brengen.” En: “we willen wel veranderen (wie is er tegen verbetering?) maar in de praktijk zien we zoveel haken en ogen dat het er niet makkelijk van komt”.

Nogal wat managers worstelen daarbij met de eigen rol: “Van mij wordt als leidinggevende verwacht dat ik sturing geef aan het cultuurverbeteringsproject van de afdeling. Maar hoe doe ik dat dan?” En: “er wordt steeds gesproken over coachend leidinggeven, maar hoe krijg ik werknemers mee die al jaren in hun functie zijn vastgeroest?”

Cultuurverandering als worsteling, dat is het beeld dat naar nadrukkelijk naar voren komt. Het veranderen van de organisatiecultuur, hoe doe je dat? “Ik weet het niet, ik heb mij niet voor niets voor dit seminar opgegeven”, zo antwoordde een van de deelnemers wat geïrriteerd op de vraag wat volgens hem de belangrijkste reden is dat cultuurverandering binnen zijn organisatie zo moeilijk van de grond komt.
 
Cultuurverandering in de praktijk: succes- en faalfactoren

Cultuurverandering is dus een lastig fenomeen. Ongrijpbaar, zo geven nogal wat mensen aan. Moeilijk, hachelijk, tijdrovend. Wat zijn bij een dergelijk traject nu de belangrijkste succesfactoren en belemmeringen? De discussies tijdens de seminars laten het volgende beeld zien.

• Leiderschap en voorbeeldgedrag van het management komen op afstand als punt één naar voren. Consequent gedrag van de top is cruciaal. De rol van de manager als scharnierpunt, die enerzijds met kracht de nieuwe, gewenste cultuur zichtbaar moet maken, maar zich anderzijds ook kwetsbaar en zoekend moet durven opstellen.
• In de tweede plaats worden helderheid, duidelijke doelen en een open, eerlijke communicatie van essentieel belang geacht. Alleen op deze manier kan de gewenste verandering aan de werkvloer worden overgebracht en kan betrokkenheid worden verwacht.
• Een systematische aanpak wordt noodzakelijk gevonden. Op basis van een plan van aanpak waarbij de bestaande cultuur in beeld wordt gebracht (nulmeting) en de gewenste cultuur wordt vastgelegd. Zorg daarbij voor inspirerende voorbeelden, en maak successen zichtbaar, zo luidt de boodschap uit de praktijk.
• Het is belangrijk te onderkennen dat cultuurverandering veel tijd en energie kost. Het gaat niet vanzelf. Er moeten voldoende middelen beschikbaar worden gesteld en mensen moeten de mogelijkheid krijgen te leren en zich te ontwikkelen.
• Cultuurverandering lijkt nogal eens belemmerd te worden door te weinig medewerking vanuit de ambtelijke en politieke top. Met een onvoldoende wilskrachtig management en een conservatief bestuur is cultuurverandering wel érg lastig te realiseren.
• En hoe zit het met de medewerkers? Het is een realiteit dat veranderingen binnen de overheid in het algemeen moeten worden gerealiseerd met het zittende personeel. In hoeverre is dit reëel? Hoe krijg je medewerkers die al jaren vastgeroest in hun functie zitten, mee in een cultuurveranderingtraject, hoe krijg je ze überhaupt in beweging? Is een werkelijke cultuurverandering in een overheidsorganisatie, met zijn bijzondere rechtspositie en cultuur, eigenlijk wel te realiseren? Dit zijn wezenlijke vraagstukken waar veel overheidsmanagers en hun P&O-adviseurs mee worstelen.

Management met karakter

De eerste spreker op de beide seminars, de heer Bernard Ouwerkerk, gemeentesecretaris van Breda, had een heel duidelijk antwoord op de vraag hoe cultuurveranderingen in zo’n context plaats moeten vinden. Een sterk persoonsgerichte en top-down aanpak, dat is de enige manier, zo zette hij het bewust scherp neer. Dit vanuit de redenering dat je de werkvloer kan veranderen zoveel als je wilt: als het management niet wil of kan veranderen zet het geen zoden aan de dijk.

Management met karakter, zo luidde de titel van zijn inleiding dan ook. De leidinggevende bevindt zich daarbij in een paradoxale situatie. Hij of zij is veranderaar en tegelijkertijd drager van de oude cultuur. Hij of zij moet vanzelfsprekendheden benoemen waarvan hij of zij zelf een onderdeel is. Om medewerkers in beweging te krijgen, hebben leidinggevenden vaak de neiging om hén te willen veranderen, maar dat werkt niet. Er is geen beginnen aan, want mensen kunnen alleen zichzelf veranderen. Mensen willen doorgaans best veranderen, maar niet veranderd worden. Dit betekent dat het zaak is dat leidinggevenden in het proces van cultuurverandering allereerst bij zichzelf beginnen. Een valkuil is om te veel energie te stoppen in het veranderen van anderen en te weinig stil te staan bij het eigen gedrag en het effect daarvan.

Cultuurverandering begint dus bij het gedrag van managers, zo luidt de filosofie binnen de gemeente Breda. Van managers wordt binnen deze gemeente onder meer verwacht dat zij vernieuwend zijn, risico durven nemen, goed kunnen luisteren en delegeren, hun mensen kunnen enthousiasmeren, goed kunnen communiceren en netwerkgedrag vertonen.

Deze eisen zijn vertaald in concrete gedragscriteria, die tweejaarlijks via een 360-graden beoordeling worden getoetst. Te beginnen met de ambtelijke top. De directeuren beoordelen zichzelf aan de hand van de criteria, en er worden door de gemeentesecretaris gesprekken gevoerd met het college, de collega-directeuren, de ondernemingsraad, de middenmanagers en met personeelszaken.

Het managementteam komt vervolgens bijeen en ieder lid wordt geconfronteerd met zijn/haar eigen beoordelingsbeeld en dat van de organisatie. Wijken de beelden sterk van elkaar af, dan vindt een individueel gesprek met de gemeentesecretaris plaats. En dit kan heel confronterend zijn. Leiden tot concrete afspraken ter verbetering, maar ook tot de conclusie dat het beter is afscheid van elkaar te nemen.

Een tweede interessant element van de cultuurverandering in de gemeente Breda betreft de themabijeenkomsten. Eén keer per maand wordt een lunchbijeenkomst georganiseerd voor alle leidinggevenden en stafmedewerkers over een onderwerp dat te maken heeft met cultuur dan wel gedrag. Bijvoorbeeld klantgerichtheid, planning en control, integriteit, integraal werken. Per thema worden een paar mensen gevraagd de bijeenkomst voor te bereiden. Eén daarvan is verantwoordelijk. Inschakeling van een externe mag, hoeft niet. Meedoen gebeurt op basis van vrijwilligheid. Per keer moet je een tientje uit eigen zak betalen. Je investeert immers in jezelf, zo luidt de stelling van Ouwerkerk.

En hoe zit het nu met de rechtspositie die alle veranderingen zou belemmeren? Het traditionele systeem dat sterk is gericht op regels en het vermijden van ongelijkheid en risico’s zal plaats moeten maken voor een eenvoudig en flexibel alternatief.

Landelijk staat deze problematiek op de agenda van het College van Arbeidszaken, maar in Breda hebben ze vastgesteld dat ze daar niet op konden wachten. Daarom is een projectgroep in het leven geroepen die de complete rechtspositieregeling heeft doorgelopen en een groot aantal concrete voorstellen heeft gedaan voor vereenvoudiging.

Een aantal voorbeelden. Er wordt voorgesteld te komen tot een vereenvoudiging van de bezoldigingsstructuur, die maximaal drie periodieken per schaal kent. Medewerkers ontvangen bij volledig functioneren het maximum salaris. Daarnaast heeft iedere leidinggevende de beschikking over een budget (5% van de loonsom) voor flexibele beloning op basis van presteren.

Werving van nieuwe medewerkers vindt altijd gelijktijdig intern en extern plaats. Uitgangspunt is: de beste persoon op de juiste plaats. Werven op kwaliteit betekent belonen op niveau, en dat betekent dat altijd de functionele schaal wordt geboden, met bij volledige geschiktheid het maximum salaris. Beoordelingen komen tot stand op basis van de 360-graden methodiek. Een fundamenteel nieuw systeem dus, dat overigens nog volop in discussie is, daar in Breda. Maar het doel is duidelijk: een eenvoudig en flexibel personeelsbeleid, dat past bij de gewenste cultuur en waarin motivatie en mobiliteit weer optimale kansen krijgen.
 
Draagvlak, creativiteit en inspiratie

De tweede spreker, de heer Dick Otter, had een heel ander verhaal. Otter is mede-oprichter van het organisatieadviesbureau Lef-consult, en was tot voor kort werkzaam als ‘bruggenbouwer’ bij GAK Nederland BV. Een organisatie die een aantal jaren geleden een fundamentele cultuuromslag moest doormaken. Van een intern gericht bureaucratisch moloch naar een slagvaardig bedrijf dat de concurrentie op de markt aan kan.

De directie besloot begin 1997 om twee mensen gedurende twee jaar vrij te stellen om dit proces aan te jagen, in een stroomversnelling te brengen en te houden. Zij werden bruggenbouwers genoemd, met een vrije opdracht: jaag de cultuurverandering aan. Maar hoe doe je dat dan? Hoe kun je cultuurveranderingen managen?

Otter had daar een duidelijke mening over. Het kan namelijk niet. Het willen managen van cultuurveranderingen lijkt op de pogingen van een stadionspeaker, die na een foutieve scheidsrechterlijke beslissing in het nadeel van de thuisspelende club probeert het publiek te laten stoppen met vreselijke, ja zelfs vleselijke spreekkoren richting scheidsrechter, zo betoogde Otter. Dat gaat niet, omdat je dan probeert al sterk gevestigde normen en waarden aan te tasten. En dat lukt niet met een oproep, hoe dwingend die ook moge klinken.

Hoe dan wel? In beweging brengen betekende voor Otter en zijn collega-bruggenbouwer vooral dat zij de gedachten van mensen in beweging wilden brengen. De mogelijkheid voorhouden dat dingen ook anders kunnen, zonder te roepen dat het tot nu toe altijd fout was. Wil je gedragsverandering dan mag je in de eerste fase wel flink veel lawaai maken.

Een aardige manier was de postercampagne. De bruggenbouwers hebben in grote getale posters laten drukken, met confronterende teksten à la Loesje, en die verspreid over alle districtkantoren. Zonder daarvoor toestemming te vragen aan het hoofdkantoor. Om de twee of drie weken een nieuwe poster.

De reacties liepen sterk uiteen. Sommigen vonden het prima dat er eens wat anders gebeurde en zaken op een speelse manier aan de orde werden gesteld. Maar ook boosheid en verontwaardiging, zeker in het begin. In ieder geval bracht het mensen in beweging, en dat was precies de bedoeling.

Daarnaast is men begonnen met bruggenbouwerslunches. Steeds werden vijf willekeurige medewerkers uitgenodigd en deze werden gevraagd vijf collega’s, naar eigen keuze, mee te nemen. Onderwerp van gesprek was cultuurverandering in relatie tot het eigen handelen. De bruggenbouwers kochten een grote ronde tafel voor in het bedrijfsrestaurant en daar lunchte de gespreksgroep temidden van alle andere eters. De reacties waren positief, op een gegeven moment boden mensen zich spontaan aan voor deze lunchgesprekken.

Belangrijk waren eveneens de maandelijkse gesprekken die de bruggenbouwers met de directie voerden. Dit waren verantwoordingsgesprekken, maar niet op de gebruikelijke manier. Want niet de bruggenbouwers legden verantwoording af, maar de directieleden moesten duidelijk maken wat zij als voorbeeldfunctionarissen aan cultuurverandering hadden bijgedragen. De bruggenbouwers vervulden de functie van hofnar: in de Middeleeuwen de enige die, zij het op ludieke wijze, de koning kon aanspreken op zijn gedrag en de effecten daarvan.

Een hoop lawaai maken en mensen met creatieve acties uitdagen en inspireren om nieuw gedrag te vertonen. Daar draaide het vooral om in die eerste fase, aldus Otter.

Zo’n fase moet wel gevolgd worden door een fase van verdieping, anders blijft het te ludiek en is het maar de vraag of er echte verandering plaats vindt. Je moet wel verankeren wat je aan het opschudden bent. Dit heeft vorm gekregen door toepassing van de constructieve dialoog, zoals Otter het noemt. Bijvoorbeeld door het voeren van dorpspleingesprekken, waarbij de directieleden talloze medewerkers van de werkvloer hebben gesproken. Ze hoorden daarbij inhoudelijk misschien niet veel nieuws, maar wel de emotie die erachter zat en dat was heel leerzaam.

Ook zijn diverse conferenties georganiseerd, waarin werd gediscussieerd over thema’s als servicegerichtheid en vooral ook de vraag: wat ga jij daaraan doen, onafhankelijk van de vraag wat anderen al aan het doen zijn. Een wezenlijk element is eveneens de leiderschapstraining die aan alle leidinggevenden is aangeboden.

Doel van deze training is dat managers inzicht krijgen in hun houding en gedrag. Duidelijk moet worden dat naast de harde kant van strategie, structuur en systemen, ook nog een zachte kant bestaat – normen, waarden cultuur en leiderschap. En dat alleen een goede balans resultaten oplevert. De directie nam als eerste deel aan de trainingen, waarmee ze het belangrijke signaal afgaven dat het menens was en dat ook zij bereid waren bij te leren.
 
Cultuurverandering: lessen uit de praktijk

Wat kunnen we nu leren uit bovenstaande praktijkvoorbeelden, gekoppeld aan de ervaringen van deelnemers aan de seminars? Hieronder een aantal belangrijke lessen.
 
1. Zoek niet naar standaardrecepten. Die bestaan niet voor cultuurverandering. Daar is het te ingewikkeld voor. Cultuurverandering grijpt in op allerlei vooronderstellingen en vanzelfsprekendheden waar men niet dagelijks over nadenkt. Cultuurverandering in de zin van verandering van houding en gedrag kan alleen als die onderbewuste lagen worden blootgelegd en bespreekbaar gemaakt. Dat lukt alleen als individuen en groepen dat zelf willen, niet als de manager dat zo graag wil. Een variëteit aan maatregelen, met zowel top-down als bottom-up elementen is het meest effectief. Een aanpak die zich kenmerkt door een goede mix tussen karakter en creativiteit.
 
2. Vertoon voorbeeldgedrag. Het is de taak van topmanagers om de veranderingsnoodzaak vast te stellen en uit te dragen. En het is daarbij absoluut noodzakelijk om zelf het gewenste nieuwe gedrag te demonstreren dat nodig is om de verandering te realiseren. Juist bij een cultuurverandering luistert dit nauw. Daarvoor is het vermogen tot zelfreflectie essentieel. Van een manager die niet de eigen drijfveren kent en de grondhouding die aan zijn eigen gedragspatronen ten grondslag ligt, mag niet verwacht worden dat deze in staat is anderen effectief te beïnvloeden.
 
3. Neem het middenkader serieus. Het middenmanagement is het scharnierpunt bij alle veranderingsprocessen, zeker bij cultuurverandering. Het middenkader moet daarbij de ruimte krijgen om een eigen rol te spelen. Niet de top gaan naäpen, maar een constructief-kritische houding bezitten. Waar ze het eens zijn met de nieuwe visie en de veranderplannen dienen ze dit volop uit te dragen naar de medewerkers. Daar waar ze er niet achter staan dienen ze een open discussie met de top aan te gaan. Challenge up en support down. Een middenkader dat stilzwijgend meegaat om vervolgens stilzwijgend toch niet echt mee te werken is fnuikend voor het succes van veranderingsprocessen.
 
4. Accepteer weerstand. Respecteer ieders aarzeling, beloon initiatieven en besef dat niets dodelijker is dan mensen eerst ruimte te geven en bij de eerste de beste tegenslag het heft weer in eigen hand te nemen. Beheersen is gemakkelijker dan loslaten, maar dit laatste is bij cultuurverandering absoluut noodzakelijk. Vermijd een ongenuanceerde aanpak, waarin van de ene op de andere dag niets meer deugt van de oude organisatie en werkwijze. Beter is een houding van het goede te willen behouden en het slechte te vervangen. Dit stimuleert medewerkers om ook over de sterke kanten van de organisatie te spreken, ze blijven gemotiveerd en het veranderingsproces blijft geloofwaardig. Betrek medewerkers bij de veranderingen, discussieer met ze, daag ze uit en geef ze vertrouwen. Beloon ze als ze nieuw gedrag vertonen. Biedt ze trainingen en opleidingen aan als tool om zich het gewenste gedrag eigen te maken. En die enkeling die niet mee wil? Besteed er niet te veel aandacht aan. Tenzij hij of zij destructief gedrag gaat vertonen. Wees dan heel duidelijk en aarzel niet harde maatregelen te nemen.
 
5. Kies een heldere aanpak met concrete veranderdoelen. Omdat cultuurverandering zich kenmerkt door een hoge mate van onzekerheid, dient het veranderproces een duidelijke structuur te hebben waar men op terug kan vallen. Probeer niet in één keer de hele wereld te veranderen, maar richt je op kleine verbeteringen, die je voor iedereen zichtbaar maakt en duidelijk uitdraagt. Niets werkt zo motiverend als succes. Wees daarbij volhardend. Besef dat cultuurverandering een proces is dat jaren en jaren kan duren. Want oude patronen slijten langzaam. Cultuurverandering is uitdagend, vaak frustrerend maar uiterst zinvol. Het vereist veel discussie en interactie. Heb geen illusies over het snel behalen van grote successen. Maar, wie geduld heeft wordt beloond.
 
 
Literatuur
 
A.J.G.M. Bekke: Noodzaak van cultuurverandering – de tweede golf ‘verklaard’, TCG-congres Cultuurverandering bij gemeenten: de tweede golf, Amersfoort febr. 1997.
 
M. Bosma: Cultuurverandering bij VROM; open en creatieve ambtenaren. In: Personeels Management nr. 12, 1997.
 
H.B.A. Grotelaar, J.J.B. van Kerkhoff en R. Wielenga: Sturen, besturen en gestuurd worden, Amersfoort 1999.
 
R. Kiene en R. Ockeloen: Veranderen: vaardigheid of valkuil? In: de Overheidsmanager nr. 11, 1996.
 
H. Klop: Revitalisering cultuurvernieuwing. In: Personeelsmanagement in Overheidsorganisaties nr. 3, 1999.
 
M.R. van der Kuyp: Verandering van organisatiecultuur in de praktijk. In: Personeelbeleid nr. 10, 1994.
 
C.J.B. Mol, J.B.G. Born, C.W. Vroom: De paradox van cultuurverandering: beïnvloedt de verandering de cultuur of de cultuur de verandering? In: M&O nr. 5, 1994.
 
E. van Raaij: De cruciale (en paradoxale) rol van de leidinggevende, TCG-congres Cultuurverandering bij gemeenten: de tweede golf, Amersfoort febr. 1997.
 
D. Otter, J. Rutgers, K. Smit: Naar een zelfdragende constructie. In: Gids voor Personeelsmanagement nr. 6, 1998.